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解嚴後的秩序：(二)－政府該負什麼責任﹖
作者：金惟純
出處：天下雜誌 第076期 1987/09/01 出刊
有人說，把今天台灣的解嚴，放在歷史上看，即是「蔣經國變法」；那麼，這個變法，成功的條件是什麼﹖成功的可能有多大﹖
近一年來，開放政策正以加速度進行，政府首長且不斷宣示未來將更擴大開放的幅度。
開放的範圍，廣及政治、經濟和社會各層面；開放的對象，都是三、四十年來屢經抨擊卻紋風不動的管制措施。
一位政界元老從歷史觀來看這一連串的變化，認為未來的史家必以「蔣經國變法」來形容這一段歷史。
生活在當代的人卻未必全然樂觀。
社會學家蕭新煌說，解嚴當天，並沒聽到什麼鞭炮聲，「心裡覺得怪怪的。」
出牌太快﹖
一位執政黨高級主管也私下透露了不安，他疑慮層峰對開放政策「出牌太快」，行政院主事者已有些「手忙腳亂」。
對開放速度「快慢」的爭議，已成為各界人士公開或私下的熱門話題。說太快的有，說太慢的也有。
在工商界常聽到的說法是，財經政策開放太慢，有點緩不濟急；但政治或社會層面的開放又太快，可能導致混亂。政府中層官員常嫌開放太快，來不及準備；政治異議人士則通常認為開放不過是「舊瓶裝新酒」，不夠徹底。
基本的傾向似乎是：既得利益者嫌太快，新興勢力者嫌太慢；涉及切身者嫌太慢，事不關己者嫌太快。
一位政治觀察家指出，對開放速度的看法，因涉及主觀感受，難有定論。因此政府快也受批評，慢也受批評，成了難以抉擇的「兩難式」。
前經濟部次長汪彝定更直截了當指出，開放政策的速度並非政府所能控制，因為各項政策間環環相扣，牽一髮動全身，主要環結一解禁，其他環結也不得不跟進。
如果連政府決策者都不能控制開放的速度，開放本身就難免沾上「宿命」色彩。開放政策與執行間的鴻溝，與鴻溝所造成的「無所適從」現象，也都因此有了藉口。
新教條
大家看到的現象是，政府官員如今把自由派學者呼籲多年的理論照單全收，認為一切的混亂都是過渡階段必須付出的代價，有隻「看不見的手」正默默工作，把脫序現象自動導入正軌。他們樂觀地認為，一旦過渡期間結束，太平盛世即將來臨。
但一位資深新聞界人士憂心忡忡的指責，方向上的正確，並不能使執行上的荒腔走板合理化。他擔心開放已經成為不經思索的時髦名詞，演化成「新教條」和「萬靈丹」，成為一切決策過程和執行偏差的擋箭牌，掩藏了政府未能上下一體以負責任態度制訂及執行政策的嚴重事實。
一位商界人士從管理角度觀察政令執行的偏差說，如果中上級官員並未切實參與決策過程，很容易對新政策的思考不夠，執行起來碰到細節問題，就難以掌握其間的是非和分寸。
政府各主管官員是否切實參與開放政策的制訂呢﹖從執政黨蔣主席最近鼓勵中常委多發言、秘書長李煥呼籲以「民主集中制」形成中央政策看來，最高決策者確實已注意到決策參與不足所造成的弊病。由此也可反證過去確有參與不足的現象。
旁證還有許多。最明顯的是，許多部會首長甚至在開放政策宣布前夕，仍振振有詞地為舊政策做辯護，新政策宣布後又不得不尷尬地改口。
一位曾擔任執政黨中常會十二人小組顧問的學者私下透露，立法院上一會期開議前，若干部會首長曾至十二人小組打探六大議題的進度，結果不得要領，只好在立法院繼續以三十年不變的老說詞搪塞，遭受立委們猛烈的抨擊。
立法委員沈世雄甚至指出，有些部長根本有名無實，「像這樣不敢對政策負責，不是政務官應有的樣子，」他說。
決策天下
部會首長如此，中常會十二人小組也如此。一位參與其事的圈內人透露，部分尚在十二人小組討論中的議案，當局已公開宣布實施，使研議工作變成聊備一格。
黨政主管的參與尚且如此有限，中下級官員的狀況不問可知。無怪一位政論家要做此結論：「一切跡象都顯示，決策是從上面一個人下來的。」
事實上，仔細研讀蔣經國總統近期的談話，不難體會總統本人不僅親自做決策，而且獨力扮演了「變法」的精神導師角色。他首先指出「潮流在變」，他要求執政黨黨員「永遠和民眾站在一起」，他提醒官員不要認為「過去可以這樣做，現在仍可這樣做」，他說「我也是台灣人」，他督促大家「要從大處和遠處看」，他警告黨員「離開了民眾我們就失去了一切」……。
六不原則
許多政界人士都表示，從總統的談話中，可以清楚地感受到他確實了解弊端之所在。但他們同時也認為，政府與執政黨並未因此而形成對開放政策精神上的共識。
造成這種現象的原因，與長期累積所造成的政治風氣有關。
六十餘歲的經建會副主委王昭明很清楚地感受到政風日趨保守的歷程。他常懷念尹仲容時代的授權十足，政務官在形成政策上也發揮很大影響，對政策能有精神與實務層面的透徹理解，「執行起來就虎虎生風」。
相對的，在三年前蔣經國總統住院動手術期間，他就感到許多政務推不動的苦惱。很多公文都在部會間轉來轉去，「非但不敢做決定，甚至也不敢向上級報告」。
一位經常用心觀察時政的歷史學者更以激動態度比譽：部分官員心態就像清末的兩廣總督葉名琛，抱定「不戰、不和、不降、不守、不走、不死」的六不原則，好官我自為之。
得換一套人馬﹖
財政部一位年輕官員深覺有志難伸，忿忿不平地表示，他常懷疑新政策「是講真的，還是講假的」。因為許多俞院長公開宣布的政策原則，在部裡流傳的卻是另外一套。許多主管官員缺乏執行新政策的心態、知識和技巧，導致指揮系統不靈，觀念不能溝通、政策指示不清楚。「要徹底執行新政策，恐怕得換一套人馬才行」，他很悲觀地認為。
另一位年輕官員描述中級主管們的心態說：「管不住，可是卡得住。」保守政風造成許多的否決權，只要有人存心拖延，良法美意就難免「不了了之」。
「有些事在部裡還好解決，一出了部就困難重重」，他說，本位主義在政策大調整過程中特別顯得突出，有些部會忙得團團轉，有些部會站在一旁看熱鬧，「除非必要，絕不攬事上身」。
這樣的政風，造成長期的決策管道不通，政策停滯，迫使決策者不得不以「變法」的猛藥打破僵局，顯得十分突兀；這樣的政風，當然也導致官員們心態上不能適應新政策，效果打折扣，副作用叢生。
政風之不良，在執行層面就看得更清楚。「下層公務人員已經習慣不根據法律行事，只依賴命令，」立委趙少康說，在一個命令一個動作的積習下，突然「上面的政策也不明顯」，執行人員自然無所適從。「其實他（執法者）可以照上級的命令自行斟酌，出了事情則唯法是問，」趙少康批評。
準備時間不足﹖
對立法粗糙、規定不完整、政策不能同步實施的批評，官員們有許多辯解，其中最常被提起的是「準備期間不足」。但許多觀察家不完全同意這種說法。因為事實上，國際化、自由化、制度化的政策早經宣布，官員們不積極根據政策自行及早準備，等於是「拿了令箭當雞毛」，不把上級的政策當一回事。等到政策一項項落實下來，當然就「準備時間不足」了。
下級官員有這種「責任往上推」的心態，上層領導人物也難辭其咎。由於多年來，政治口號早與政治現實脫節，形成一套政治八股，用以應付民意機構質詢，用以搪塞輿論。中下層官員聽慣了上級的八股，難免區別不出口號與政策的分際，一律以「不反應」為反應。
政風如此，當然與人才有關。政府與民間競爭人才，也的確居於劣勢。一位從外商公司跳槽至公營機構的年輕主管說，他時常感到屬下不能配合，想到民營企業挖角，但每每碰上一嫌（待遇低）二怕（責任重），就四處碰壁。如今他本人也大興公僕難為之嘆。
在一次經濟部次長王建煊邀談企業界人士的場合中，許多企業負責人都紛紛出主意，希望能出錢出力，讓官員們有機會出國「開眼界」，以免用井蛙心態執行國際化的政策。在白蟻紛飛的經濟部老舊會議室，大家也同情心十足地關切公務員待遇問題。一位商界聞人說：「公務員待遇上下限差距怎能只有四倍，至少應該二十倍嘛！」
希望放手施為
事實上，待遇低並非吸引不到人才的唯一因素。就有一位犧牲高薪到公營機關服務的高級工程師，回憶當年滿懷理想被引薦給某位部長的慘痛經驗說，他並不在乎薪水，只希望放手施為，部長先生的答覆是：「我也沒把握給你多少支持，部裡有靠山的人太多。」就這麼一盆冷水，使他打了退堂鼓，拖了兩年才再因機緣進入政府。
政府選才也常被批評太過保守。每逢經濟學家王作榮被問起「當前政府最該做的事是什麼﹖」，他的標準答案都是「打破一切黨派、地域因素，徵召真正有知識、有見地、有擔當的政務官。」他在經濟上一貫主張「強國主義」，也一貫認為強國需以人才為本。
公權力受挑戰
另一項普遍的批評，是政府用人太偏重狹窄的忠誠度考量，結果常選用唯唯諾諾之士擔當重要職位。「先戴上有色眼鏡從人才中刷掉了九○％，再從剩下的一○％裡選人，怎能發掘真正的人才﹖」一位進口商不客氣地直言。
政風保守、心態消極、再加上人才欠缺，政府當然就面臨「公能力」低落、「公權力」受挑戰、「公信力」不足的嚴重問題。許多觀察家因此認為，「變法」的必要性之所以產生，正由於政府長期不能積極應變，造成政策與現實脫節，執行無法令民眾滿意。如今以這樣一個應變能力不足的政府去執行劃時代的「變法」任務，面對民眾期待進一步昇高的現狀，實在令人捏一把冷汗。
開放政策並非醫治時代病的萬靈丹，也不可能有隻看不見的手自動將政策執行納入軌道。如果政府不能上下一體以積極精神執行新政策，「蔣經國變法」即將面臨嚴重考驗。
如今開放政策已如弓在弦，不得不發，則政府內部精神的共識、政治風氣的改造、人才的徵選拔擢、甚至公務人員加強訓練和調整待遇，都是當務之急，必須急起直追。
否則後世史家可能會添上這麼一筆：「蔣經國變法」是企圖以積極精神、順應時代潮流、使台灣邁入一個新時代的努力；惜於官僚體系無法擺脫舊時代積習，以不負責任的消極態度延誤了改革時機，終致為德不卒、副作用叢生。是以為鑑。
一位政界元老以憂國憂民的心境，對當局提出簡短忠告：工欲善其事，必先利其器。 |
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